Ostraha a bezpečnostní služby

S potřebou soutěžit strážní službu/ostrahu (dále též jen „ostraha“) se setkává většina veřejných a sektorových zadavatelů a to především ministerstva, magistráty, městské a obecní úřady a v neposlední řadě i velké podniky.

V oblasti veřejných zakázek na ostrahu lze snadno podpořit celou řadu širších společenských zájmů, jako jsou například:

1. 1. Podpora zaměstnanosti osob znevýhodněných na trhu práce (zejm. zaměstnání osob z řad dlouhodobě nezaměstnaných nebo osob zdravotně znevýhodněných či osob 55+)Jedná se o téma v oblasti výkonu ostrahy stěžejní a vhodné. Současně se však jedná o téma, které nyní v tomto oboru nevyžaduje přehnanou podporu ze strany zadavatelů, neboť zaměstnávání osob zdravotně postižených a osob 55+ pro výkon ostrahy již běžně funguje. Doporučení tedy je – s tématem „podpora zaměstnanosti“ v oblasti ostrahy při zadávání veřejné zakázky pracovat jako s běžnou součástí, a to např. použitím jednoduchého požadavku ve znění: „zadavatel požaduje, aby do zakázky byly zapojeny osoby zdravotně postižené ve smyslu § 67 zákona č. 432/2004, o zaměstnanosti“. (S tímto požadavkem pak nutno v zadávacích podmínkách nastavit další souvislosti – prohlášení dodavatele o počtu osob zdravotně postižených, které zapojí do plnění; doklady konkrétních osob potvrzující, že se jedná o osobu zdravotně postiženou; možnosti kontroly ve smlouvě; sankce pro neplnění tvrzeného). Bude-li zadavatel požadovat konkrétní počet osob zdravotně postižených, je třeba nastavit požadavek přiměřeně tak, aby dodavatelé byli schopni požadavku vyhovět, aniž by byli nuceni obsazovat pozice osobami, jejich zdravotní znevýhodnění není kompatibilní s výkonem příslušné činnosti.
   2. Férové pracovní podmínky a bezpečnost práce (zejm. dodržování předpisů upravujících mzdy zaměstnanců, včetně odpovídající odměny za případnou práci přes čas, práci ve svátek atp., dodržování předpisů upravujících pracovní dobu, dobu odpočinku mezi směnami, bezpečnost práce apod.)Praxe stále více ukazuje, že hlavní pozornost je nyní nezbytné zaměřit na druhé zmíněné téma „férové pracovní podmínky a bezpečnost práce“. Apel zadavatelů by měl směřovat k dodržování pracovněprávních předpisů (zejména předpisy upravující mzdy zaměstnanců, pracovní dobu, dobu odpočinku mezi směnami, placené přesčasy, bezpečnost práce). Vzhledem k tomu, že férové pracovní podmínky a bezpečnost práce nemohou být zajištěny bez odpovídajícího ohodnocení za poskytovanou činnost, nelze než doporučit, aby zadavatelé řádně analyzovali nabídkové ceny z pohledu institutu mimořádně nízké nabídkové ceny. Inspiraci pro znění konkrétních formulací lze hledat v případové studii zde.

Vzhledem k tomu, že výše odměny osob přímo vykonávajících ostrahu má klíčové postavení, lze v rámci řešení podpory důstojných/férových pracovních podmínek využít institut hodnocení ve veřejných zakázkách a transparentně dle pravidel a zásad platících pro hodnocení dle ZZVZ a rozhodovací praxe ÚOHS a českých soudů, tento aspekt také hodnotit. Zadavatel může zvolit celou řadu způsobů – např. dodavatelé mohou nabízet hodinovou odměnu pro zaměstnance v určeném finančním rozsahu (spodní limit – min. dle minimální mzdy, horní limit – v souladu s principy 3E). Tento postup byl již i v ČR do zadávacího řízení zakomponován (prohlédněte si pro inspiraci příklad dobré praxe – Ostraha objektu Televizního studia Brno, Česká televize). Cílem zadavatele je získat kvalitní plnění a stálý tým osob přímo poskytujících plnění. V oblasti ostrahy je však zvyklostí velmi rychlá fluktuace zaměstnanců mezi různými dodavatelskými firmami. Jediným motivátorem těchto zaměstnanců bývá právě výše mzdy. Nadměrná fluktuace osob přímo poskytujících ostrahu je vzhledem k tomu, co má tato služba ve svém základu zajišťovat (ochrana osob a majetku) velmi nežádoucí. Osoby poskytující ostrahu jsou důvěrně seznámeny s prostory a případnými slabinami střeženého objektu. Základním předpokladem pro zajištění kvalitního plnění je pak zajištění osob, které jsou fyzicky a psychicky způsobilé k poskytování předmětné ostrahy, což bohužel taktéž není samozřejmostí a opět souvisí s nastavením nabídkové ceny dodavatele a vyčleněnou odměnou pro osoby přímo vykonávající ostrahu.

Naznačené potíže jsou indiciemi, že: – hodnotit ostrahu pouze prostřednictvím nabídkové ceny je neudržitelné a výše mzdy osob přímo poskytujících ostrahu hraje klíčovou roli pro získání plnění v potřebné kvalitě. Při hledání ideálního řešení je vhodné zvážit, zda lze do hodnotícího kritéria týkajícího se pracovních podmínek (výše mzdy), zahrnout vedle výše mzdy též další kritéria hodnocení související s charakterem a podmínkami daného zaměstnání a mající pozitivní dopady na pracovní podmínky těchto osob (může se tak jednat např. o zvláštní péči v době vysokých letních teplot, nadstandardní délku povinných přestávek apod.).

Vždy je nutné zvážit, které hledisko je pro danou veřejnou zakázku efektivní. Pro dosažení maximální efektivity ve volbě a nastavení jednotlivých nástrojů odpovědného veřejného zadávání je ideální, pracují-li v součinnosti osoby ze zakázkového oddělení a osoby odpovídající u zadavatele za věcnou stránku věci, včetně následné správy uzavřené smlouvy (Tito lidé jsou totiž v přímém kontaktu s výkonem předmětné služby a tudíž znají nejlépe potenciálně problémová místa).

V zadávacím řízení:

V praxi se širší společenské zájmy v zadávacím řízení nejčastěji podporují formou kombinace zadávací podmínky (tzv. „zvláštní podmínky plnění“ v zadávací dokumentaci ve smyslu § 37 odst. 1 písm. d) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek (dále jen „ZZVZ“)) a obchodní podmínky ve smlouvě, přičemž nedodržení takového smluvního ujednání při plnění veřejné zakázky je sankcionováno smluvní pokutou nebo odstoupením zadavatele od smlouvy.

V některých případech je však vhodnější zařadit podporu širších společenských zájmů do multikriteriálního hodnocení a tedy míru nebo způsob naplnění ponechat na rozmyslu a možnostech dodavatele a toto následně hodnotit. Například lze jako dílčí hodnotící kritérium hodnotit výše zmíněnou odměnu osob přímo vykonávajících ostrahu nebo počet osob z cílové skupiny (zejm. OZP, dlouhodobě nezaměstnané osoby, osoby ve věku 55+, apod.), které dodavatel po dobu plnění veřejné zakázky zaměstná, s tím, že čím více osob takto zaměstná, tím více bodů v hodnocení získá.

Institut mimořádně nízké nabídkové ceny:

Institut mimořádně nízké nabídkové ceny je v zakázkové praxi obecně málo využíván, neboť jsou s ním na straně zadavatelů spojeny obavy a představy, že stejně nakonec bude třeba vše uznat, protože nebude dostatek argumentů pro vyloučení z důvodu nízké ceny. V oblasti ostrahy jsou však nabízeny ceny natolik pod reálnými hodnotami, že je možné určitého posunu dosáhnout. Ač je institut mimořádně nízké nabídkové ceny zakotven v právních předpisech již roky, podrobnější analýza nabídkové ceny ve skutečnosti bývá spíše vybočením ze zakázkové klasiky a dodavatelé bývají překvapeni, když se zadavatel nesmíří s vysvětlením, které nepřináší žádné konkrétno. Pevnější půdu pod nohami bude mít v této situaci zadavatel tehdy, seznámí-li dodavatele předem (tj. popíše-li svůj přístup v zadávací dokumentaci) s postupem, který bude ohledně mimořádně nízké nabídkové ceny následně aplikovat.

Na co se zaměřit v zadávací dokumentaci:

1. Sdělení hodnoty, od které bude zadavatel zkoumat, zda se nejedná o mimořádně nízkou nabídkovou cenu (Je třeba pamatovat zejména na následující faktory: uspořádání a velikost střežených objektů, náročnost požadavků na jednotlivé pracovníky vykonávající ostrahu zohledňující náročnost výkonu ostrahy nad střeženými objekty, aktuální výše minimální mzdy, druh směnného provozu, nutně související personální náklady dodavatele, tj. minimálně náklady na řízení a kontrolu výkonu práce, vybavení zaměstnanců výstrojí a nutnými OOPP, zajištění pracovně-lékařských služeb, nutného výcviku, školení a odborné přípravy.).
2. Uvedení, jaké rozdělení ceny bude v rámci prověřování mimořádně nízké nabídkové ceny žádáno a na jaké oblasti bude zkoumání v rámci mimořádně nízké nabídkové ceny zaměřeno (např. rozdělení hodinové sazby za pracovníka na personální a mzdové náklady a zjišťování souladnosti nákladu na pracovníka s pracovněprávními předpisy).

Jaké přínosy lze očekávat:

1. Dodavatelé přemýšlí o souladnosti ceny s pracovněprávními předpisy pečlivě a od počátku přípravy nabídky. Dodavatelé jsou již při sestavování nabídky nuceni zamyslet se nad tím, zda nabízí cenu souladnou s právními předpisy, a to jak díky apelování zadavatele na důstojné pracovní podmínky, tak díky sdělení konkrétní cenové hranice, od níž budou nuceni rozkrývat zadavateli v rámci prověřování mimořádně nízké nabídkové ceny, jak uvedené ceny hodlají dosáhnout.
2. Dodavatelé jsou předem seznámeni s rámcem, ve kterém bude zdůvodňování nabídkové ceny probíhat. Dodavatel předem ví, že se zadavatel bude ptát, co bude obsahem takového dotazu, tudíž se zadavatel nesetkává s tak silnou nevolí dodavatele, když informace, podstatné pro vyhodnocení, zda je cena souladná s právními předpisy a zadávacími podmínkami, vyžaduje. V oblasti ostrahy se zadavatelé běžně setkávají s neochotou poskytovat potřebné relevantní informace týkající se ceny, dodavatelé zadavateli sdělují opakovaně obecné nic neříkající fráze, zadavatel v důsledku nedostatku informací/nesrozumitelnosti informací/vágnosti informací váhá, zda si může dovolit takového dodavatele vyloučit, anebo zda se přece jen nakonec vysvětlení nenajde – např. v rámci podávání námitek. Neochota poskytovat informace způsobuje neúnosné průtahy v zadávacím řízení a zadavatelé pak často uzavírají smlouvy, kdy nemají postaveno najisto, že cena sjednaná ve smlouvě je souladná s pracovněprávními předpisy.

Na co se zaměřit v zadávacím řízení v rámci prověřování mimořádně nízké nabídkové ceny:

1. Na jaký pracovní poměr budou pracovat jednotlivé osoby týmu (DPP/DPČ/HPP) – liší se výše odvodů, tudíž jsou při rozdílných typech pracovních úvazků rozdílné náklady na pracovníka.
2. Druh směnného provozu (jednosměnný/dvousměnný/třísměnný/nepřetržitý) – výše minimální hodinové mzdy se liší v závislosti na typu směnného provozu, neboť je zákonem č. 262/2006 Sb. zákoník práce (§ 79 a násl.) stanoven rozdílný týdenní hodinový fond pro různé typy provozů – vice zde.
3. Kolik osob zdravotně postižených bude zapojeno vč. stupně zdravotního postižení.
4. O jaký typ zaměstnávání osob zdravotně postižených se jedná, resp. s jakými státními příspěvky na osoby zdravotně postižené dodavatel pracuje a jak s nimi v rámci předmětné veřejné zakázky kalkuluje (na základě dohody s Úřadem práce jsou zřizována jednotlivá pracovní místa/ na základě dohody s Úřadem práce jsou zřizována jednotlivá pracovní místa a je jich na základě jedné dohody zřízeno více než 10/ jedná o dodavatele zaměstnávajícího alespoň 50 procent OZP z celkového počtu zaměstnanců a má s Úřadem práce uzavřenu dohodu o uznání za zaměstnavatele na chráněném trhu práce – vice zde.)

Závěr:

Získání uvedených informací přináší zadavateli představu, zda nabízená cena odpovídá alespoň nezbytným nákladům dodavatele tak, aby mohly být dodrženy pracovně právní předpisy. Dále vzniká podklad pro případnou kontrolu poskytovaného plnění. Je vhodné nastavit kontrolní mechanismy pro kontrolu tvrzeného během poskytování plnění (např. povinnost účastníka předložit za účelem kontroly na výzvu zadavatele příslušné doklady – zejména pracovněprávní smlouvy; přehled zadavatele o přítomnosti osob vykonávajících ostrahu v rámci jednotlivých směn za účelem ověření typu provozu, stálosti týmu). Ve smlouvě je dobré pamatovat též na možnost smluvních pokut a odstoupení od smlouvy. Inspiraci pro znění konkrétních formulací lze hledat v případové studii zde.

Vzorová textace do zadávací dokumentace na poskytování služeb ostrahy osob a majetku, s cílem zajistit důstojné pracovní podmínky pracovníků, je k dispozici zde.

Dále je praktické:

Požadovat, aby plnění bylo poskytováno stálým týmem. Ano, jedná se o požadavek s nejasnými hranicemi, nicméně je současně zřejmé, že jej nelze splnit, bude-li většina osob týmu zaměstnána na dohodu o provedení práce. Žádost zadavatele o stálý tým je pochopitelná. Při výkonu ostrahy je nezbytné znát střežené prostory a jejich specifika, což není možné zajistit při častých změnách osob vykonávajících ostrahu. Dohody o provedení práce však vzhledem ke svým limitacím tyto změny předpokládají (zejména v počtu hodin, které je možno pro jednoho zaměstnavatele odpracovat). Požadavek na stálý tým zajistí tedy určité omezení v množství dohod o provedení práce. Na požadavek týkající se stálosti týmu musí být pamatováno od zahájení přípravy zadávacích podmínek až po ukončení plnění dle smlouvy. Je-li tato podmínka zanesena v zadávací dokumentaci, je dodavatel povinen ji zohlednit při nastavování nabídkové ceny. Zadavatel může následně požadavek na stálost týmu využít v rámci komunikace mezi zadavatelem a účastníkem zadávacího řízení ve fázi, kdy zadavatel žádá o vysvětlení způsobu stanovení nabídkové ceny, kterou shledal jako mimořádně nízkou. Účastník je tak limitován v počtu uvažovaných dohod o provedení práce, jimiž argumentuje v rámci vysvětlování nabídkové ceny. Během plnění lze pak na dodavatele apelovat, aby bylo množství osob, jenž zaměstnává na dohodu o provedení práce a využívá pro plnění ostrahy usměrněno tak, aby tým, jenž zadavateli nabízí, bylo možno považovat za stálý, a to pod sankcí smluvních pokut a v poslední řadě odstoupení od smlouvy.

Prověřovat reference. Vhodné může být u zakázky na jakýkoliv předmět plnění. U zakázek na ostrahu bývají často objednateli dokladovaných referencí veřejní zadavatelé, což s sebou nese větší ochotu poskytnout vyjádření k referenci, která byla dodavatelem předložena v nabídce. Nicméně MPSV má, co se týče ochoty poskytnout vyjádření, dobrou zkušenost též u soukromého sektoru. Není zcela neobvyklé, že namísto potvrzení objednatele je zadavateli doručeno odstoupení účastníka ze zadávacího řízení s vysvětlením, že v nabídce došlo k chybě. V ČR panuje přesvědčení (v oblasti veřejných zakázek obzvláště), že „papír snese vše“, a tudíž může i tak banální úkon, jako je prověření reference u objednatele, vést z dlouhodobého hlediska k menšímu počtu uzavřených smluv na základě nepravdivých údajů.

Další informace:

Tématu ostrahy se věnovala pracovní snídaně, která se uskutečnila v říjnu roku 2019 na Ministerstvu práce a sociálních věcí. Informace o akci včetně odkazů na konkrétní veřejné zakázky naleznete zde.